GAO：能源部核清理"终态合同模型"六年超支5亿美元且目标落空

美国政府问责局(GAO)7月29日发布的报告显示，美国能源部环境管理办公室(EM)自2020年以来在核废料清理合同上累计出现超过5亿美元的成本增长，但该机构无法完整解释这些费用增加的原因。EM负责清理美国15处因核武器生产和能源研究而受到污染的场地。为改善长期存在的合同管理问题，EM自2020财年起采用“最终状态合同模式”(ESCM)，将清理工作拆分为较小的任务订单，并纳入更大的主合同框架之下，目标是提高成本可预测性、加快清理进度并改善履约结果。

GAO的审查表明，这一模式并未稳定实现预期效果。截至2025年3月31日，EM在ESCM下共授出57个任务订单，其中约一半即29个明确了“最终状态”。GAO重点审查了9个已完成任务订单，发现其中3个没有明确最终状态，另外6个虽然设定了目标，但实际完成情况并不一致。多个场地在合同授予后发生变更，直接推高成本。例如，橡树岭保留地一项任务订单成本增加2.16661亿美元，增幅达45.17%;内华达国家安全场地第二项环境运营任务订单成本增幅更高，达到149.61%。

报告还指出，EM总部在合同执行过程中的监督不足，没有充分确保各场地明确并实现最终状态，也没有有效利用合同激励机制来控制成本。部分合同结构使政府承担了更多财务风险，而不是将风险合理转移给承包商。这意味着，ESCM虽然在形式上试图通过任务拆分和目标导向提升管理效率，但在实际执行中仍受到成本估算不准确、合同变更管理薄弱、数据记录不细和责任约束不足等问题影响。

这一问题并非首次出现。GAO早在1990年就已将能源部合同管理列为高风险领域。此前的审查也曾发现，EM在实施最终状态任务订单方面面临挑战，利益相关方还担心承包商之间竞争不足会影响定价公平性。此次审查由国会委员会报告条款要求开展，GAO检查了截至2025年3月31日授出的全部ESCM任务订单，评估了19个选定任务订单的合同文件，并访问了华盛顿州汉福德和南卡罗来纳州萨凡纳河等清理场地。

GAO向环境管理助理部长提出六项建议，包括按单个子任务层级报告合同修改数据、加强总部监督、要求各场地遵循十年战略任务订单计划、识别并解决成本增长根源、提高政府独立成本估算在谈判中的准确性，以及确保未定价合同行动在监管期限内完成定价。能源部同意其中五项建议，并部分同意一项，但截至报告发布时六项建议仍处于未关闭状态。ESCM原本意在纠正能源部核清理合同中的长期弊病，而六年后的执行结果显示，如果监督、成本追踪和合同激励结构不作实质性调整，类似超支仍可能持续发生。